Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówią o kształtowaniu nowej zabudowy (szczególnie zabudowy mieszkaniowej) w oparciu o istniejące struktury komunikacyjne, zwłaszcza z umożliwieniem wykorzystania transportu zbiorowego oraz planowania udogodnień dla pieszych i rowerzystów. Według ustawy nowe struktury zabudowy powinny powstawać na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostek osadniczych (art. 1, punkt 4a). Ustawa o definiuje również podstawowe pojęcia związane z procesami planistycznymi i gospodarowaniu przestrzenią, takie jak np. ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, środowisko, interes publiczny, inwestycje celu publicznego czy obszar przestrzeni publicznej.

System prawny dotyczący planowania przestrzennego na polskich terenach zaczął kształtować się pod koniec XIX wieku (Szumska, 2016), ale pierwszy dokument dotyczący planowania został uchwalony po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Było to Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Część przepisów zawartych w tym dokumencie dotyczyło planowania przestrzennego oraz rozdzielenia zadań i kompetencji planistycznych na dwa poziomy: regionalny i lokalny. W akcie prawnym pojawiły się również dokumenty planistyczne: plany zabudowania ogólne oraz szczegółowe.

Zmiany w systemie prawnym zaszły po II wojnie światowej. Od 2 kwietnia 1946 r. zaczął obowiązywać dekret o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, który znosił wcześniejsze przepisy w tym zakresie i wprowadzał trójstopniowy podział w zarządzaniu zagospodarowaniem przestrzennym w Polsce na poziomie: krajowym, wojewódzkim i gminnym. Dekret obowiązywał do połowy lat 80., kiedy to została uchwalona Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Kolejny akt prawny, tj. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zwiększała rolę organów gminnych w procesach planistycznych.

Obecnie obowiązuje Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której poszczególne przepisy ulegały zmianom ze względu m.in. na dostosowanie ich do dyrektyw Unii Europejskiej czy zmieniających się innych aktów prawnych (np. prawa wodnego).

Ustawa reguluje zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustala zasady zabudowy i zagospodarowania. Przepisy ustawy wskazują przebieg procesów planowania na poszczególnych szczeblach, kompetencje organów i osób prowadzących te procesy oraz zawartość dokumentów planistycznych uchwalanych przez odpowiedzialne za nie organy.

Poszczególne rozdziały ustawy dotyczą planowania przestrzennego na poziomie gminnym (rozdział 2), wojewódzkim (rozdział 3) i krajowym (rozdział 4), a także lokalizację inwestycji celu publicznego (rozdział 5) oraz zbiory danych przestrzennych (rozdział 6) i przepisy przejściowe i końcowe.

Odpowiedzialność za prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminnym i największe kompetencje w zarządzaniu przestrzenią posiadają obecnie władze gminne. Oprócz tego poszczególne zadania określone w ustawie realizują również powiaty, związki metropolitarne, województwa oraz Rada Ministrów na szczeblu ogólnokrajowym. Na szczeblu gminnym ustawa reguluje sposób i proces sporządzania poszczególnych dokumentów planistycznych: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy z tych dokumentów jest obligatoryjny dla każdej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Ustawa określa m.in. wytyczne i założenia, które należy uwzględnić w studium, proces sporządzania studium i organy, które są zaangażowane w jego powstanie (np. organy uprawnione do opiniowania studium), oraz sposób uchwalenia studium. Drugi dokument, nazywany „planem miejscowym”, może być sporządzany dla całości lub części obszaru gminy, nie jest obligatoryjny, ale musi być zgodny ze studium. Jest to akt prawa miejscowego (art. 14, pkt 8). Ustawa o planowaniu określa sposób sporządzania planu miejscowego, w tym proces jego sporządzania oraz wszystkich uczestników na poszczególnych etapach przygotowywania zapisów planu miejscowego, którzy mogą składać uwagi i opinie dotyczące poszczególnych jego zapisów. Określony jest również sposób jego uchwalenia, zawartość dokumentu oraz sposób informowania o sporządzaniu i uchwaleniu plany w dostępie do informacji publicznej.

Planowanie przestrzenne w województwie według ustawy obliguje władze do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, przeprowadzania analiz i studiów oraz opracowania koncepcji i programów, odnoszących się do obszarów i problemów zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do potrzeb i celów podejmowanych w tym zakresie prac, a także do sporządzenia audytu krajobrazowego nie rzadziej niż raz na 20 lat (art. 38). Audyt krajobrazowy jest dokumentem, który określa zasoby i wartość krajobrazową terenów województwa, a także wskazuje granice parków (krajobrazowych, narodowych), rezerwatów, obszarów i obiektów chronionych według list UNESCO. Dokument wskazuje również zagrożenia oraz zawiera rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazu. Władze województwa sporządzają również plan zagospodarowania przestrzennego województwa, który ma na celu ustalenie strategii rozwoju województwa przy uwzględnieniu rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym (art. 39, pkt 2).

Przepisy dotyczące planowania przestrzennego na poziomie krajowym zawarte są w Ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast ustawa o planowaniu mówi: „Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego koordynuje współpracę transgraniczną i przygraniczną w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego” (art. 46a).

W ustawie o planowaniu zawarte są również zapisy dotyczące inwestycji celu publicznego. Zgodnie z definicją ustawową są to „działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899)” (art. 2, pkt 6).

Inwestycje celu publicznego muszą być przeznaczone do użytku powszechnego. Takimi inwestycjami mogą być np. sieci infrastruktury technicznej, drogi publiczne, linie kolejowe, lotniska, porty, urządzenia dla ochrony środowiska, obiekty władzy organów państwowych, placówki edukacji na różnych szczeblach. Inwestycje celu publicznego są zapisane w planach miejscowych, a w przypadku ich braku podejmowana jest procedura decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50, pkt 1). Decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego podejmują w zależności od stopnia znaczenia inwestycji (krajowy, wojewódzki, powiatowy lub gminny) odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta lub wojewoda dla terenów zamkniętych.

Przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przedmiotem wielu dyskusji oraz często krytycznych opinii. Wiąże się to przede wszystkim z niedoskonałością samych przepisów ustawy, np. praktycznie braku realizacji zasad zrównoważonego rozwoju w polityce przestrzennej organów odpowiedzialnych za planowanie (Mierzejewska, 2015). Przede wszystkim jednak ustawa dopuszcza zagospodarowanie terenów nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co nie jest zgodne z podstawami działań zawartymi w ustawie, czyli kierowaniem się zasadą ładu przestrzennego.

Kamil Buliński et al., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2018

Barbara Krupa et al., Analiza pojęć prawnych stosowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego”, seria „Administracja i Zarządzanie” nr 47/120, 2019

Lidia Mierzejewska, Rozwój zrównoważony w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w Polsce, „Biuletyn KPZK”, 2015

Magdalena Szumska, Problematyka gospodarowania przestrzenią w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „Inżynieria Bezpieczeństwa Obiektów Antropogenicznych” nr 2, 2016

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym